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从税负公平角度看我国个人所得税的改革

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从税负公平角度看我国个人所得税的改革
田家乐  李敬科 (中国人民大学  北京  100872) 摘  要:我国对税收公平原则的研究还比较薄弱,因而研究税收公平原则具有重要的理论意义和现实意义。 个人所得税在世界税收史上 具有税基广、 弹性大、 调节收入分配和促进经济增长等诸多优点。 我国自1994年新税制实施以来,目前已经成为国内税收中的第四大税 种,成为地方财政收入的主要来源。 本文试从税收公平原则的角度对个人所得税的问题进行讨论,进而提出对于我国今后个人所得税税 制改革的的思路与意见。 关键词:税负  个人所得税  基尼系数  税制模式 中 图 分 类 号:F812 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2010)10(b)-0233-02

1  我国个人所得税改革目标
随着改革开放与对外经济的发展,我 国居民收入差距越来越大,从城乡之间来 看,根据世界银行的推算,我国1978年全国 的基尼系数为0.3,1988年为0.382,2005年 达到0.442,2007年据国家发改委宏观经济研 究院有关研究,我国基尼系数达到0.454。 据 世 行 2 0 0 8年 公 布 的 数 据 , 中 国 居 民 收 入 的 基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目 前 的 0.47,超 过 美 国 、 罗 斯 , 更 超 过 印 度 俄 的0.36,已经接近拉美国家的平均水平,已 超过国际上认可的中等不平等程度。 照 按 亚 洲 开 发 银 行 2 0 0 7年 的 一 项 研 究 , 收 入 最 高的20%人口的平均收入与收入最低的20% 人 口 的 平 均 收 入 的 比 率 , 中 国 是11.37 倍 , 远远高于印度以及印度尼西亚的5.52倍和 菲 律 宾 的9 . 1 1倍 。 不 论 农 村 居 民 收 入 水 且 平有高估而城镇居民收入水平相对保守的 可 能 , 2 0 0 0 年 城 乡 收 入 比 为 2 . 9 7∶1 , 到 了 2009年城乡居民收入比升至3.3∶1。 由于农 村居民的收入中有相当一部分要作为下一 年的生产性投入,实际上城乡居民收入差 距更为突出。 从国际比较看, 我国目前的城 乡收入比已经超过了世界上大多数国家和 地区的城乡,因此,我国个人所得税制应及 时做出制度安排, 以充分发挥其调节作用, 以缓解收入分配的矛盾。 由 此 , 建 立 公 平 的 个 人 所 得 税 制 , 促进 社会收入的公平分配是我国个人所得税改 革的重要目标, 它将直接关系着社会的稳 定与发展,关系着我国社会发展整体水平 的全面提高。

法 体 现 多 得 多 征, 公 平 税 负 ” 原 则 。 “ 的 2 . 2 课税范围不利于税收调节作用的充分 发挥 据 调 查 统 计 , 全 国 1 9 9 4年 至 1 9 9 5年 个 人所得税收入主要来源于工薪所得、 体 个 工商户生产、 营所得和对个人事业单位 经 的承包、 租经营所得。 中,工薪所得又 承 其 主要来源于企业账面工资、 奖金、 而对工资 外的奖金、 福利补贴、 实物、 代币购物券、 有 价证券等则几乎征不到税。 体工商户的 个 生产经营所得大部分实行核定征税,对企 事业单位承包、 租经营所得也只就账面 承 收入征税。 较难掌握收入来源的劳务报 对 酬所得、 酬所得、 许权使用费所得、 稿 特 财 产转让、 租赁所得、 偶然所得等项目则征税 很少。 着改革开放的深入和市场经济的 随 不断完善,特别是金融市场、 术市场、 技 人 才市场、 房地产市场的发育和成长, 我国居 民个人的收入已由单纯的工资收入,向收 入来源收入形式多元化的趋势发展。 目 就 前而言,在我国居民所得中,不仅工薪劳务 报酬所得等劳动性收入成为个人的重要所 得, 而且利息、 股息和红利等资本性收入也 逐渐成为居民个人所得的重要来源。 此外, 还有劳保福利收入、 二职业收入等来源 第 所得。 民收入中心由国家管理的收入比 居 重已大大降低。 显然, 我国现行个人所得税 征收范围仅包括工薪收入等11个项目已不 能适应收入多元化趋势的需要,各分项所 得缴纳的税款占个人所得税收入总额的比 重也与收入多元化和收入分布格局不相适 应。 2 . 3 税率档次过多, 税率偏高 我国现行政策对工资薪金所得实行 5% ~ 4 5 % 的 9 级 超 额 累 进 税 率 , 对 个 体 工 商 业户的生产经营所得实行5%~35%的5级 超额累进税率,对劳务报酬、 酬、 许权 稿 特 使用费等所得实行20%的比例税率。 年 近 来,在世界减税浪潮下,各国普遍减少税率 档次,降低个人所得税的税率,税率档次一 般不超过6档,平均税率在30%左右,而我国 实 行 高 税 率 的 结 果 是 近 5 0 %的 个 人 所 得 税 征收不到。 各方面条件尚不具备的条件 在

下,过分强调个人所得税调节收入的功能 而实行过高的累进税率都会促使资本外 逃,特别是在经济全球化的今天,这一副作 用更为明显。 2 . 4 费用扣除不合理, 造成税负不公 现行个人所得税制的费用扣除方法, 采用定额和定率相结合的办法。 现实生 而 活中,由于地区差异以及由于每个纳税人 取得相同收入所支付的成本、 用占收入 费 的比率不同,甚至相差甚远,且每个家庭的 总收入,抚养亲属的人数,用以住房、 教育、 医疗等项目支出也存在很大的差异,规定 所有纳税人都人所得中扣除相同数额或相 同比率的费用显然是不合理的。 2 . 5 按月、按次分项计征易造成税负不公 现实生活中,由于种种原因,纳税人各 月获得的收入可能是不均衡的,有是纳税 人收入渠道比较单一,有的人则可能从多 个渠道取得收入;有的人每月的收入相对 平均,有的人的收入则相对集中于某几个 月。 依照现行的税法规定,实行按月、 而 按 次分项计征,必然造成对收入平均的人征 税轻,对收入相对集中的人征税重,如月收 入同为2000元,若都是工薪所得,应缴纳税 款 为 95 元 , 若 2000元 所 得 分 别 为 工 薪 所 得 800元,劳务所得800元和稿酬所得400元,则 不必缴纳税收;又如某人全年稿酬所得2000 元 为 1 次 所 得 , 需 缴 纳 税 款1 6 8 元 , 若 分 3 次 分别取得800元、 600元、 600元,则不必缴纳 税款。 然, 这种分类税制容易造成纳税人 显 通过 “肢解收入” ,分散所得,分次或分项扣 除等办法来达到逃税和避税的目的,导致 税款严重流失。 2 . 6 征管制度欠规范 我国个人所得税在具体征管过程中还 存在不少问题,具体表现在:计税标准难以 核实。 着我国社会主义市场经济体制的 随 建立、 产业结构的调整、 个体私营经济的发 展、 股市证券业的发育, 我国公民收入的结 构已向多元化方向发展,个人取得收入透 明度不高,隐蔽性较强,许多纳税义务人不 主动按实申报, 税务机关难以准确核实计 税标准;征管手段落后,征管力量不足。 目

2  我国现行个人所得税存在的问题
2 . 1 分类所得税制有失税负公平 我国个人所得税实行分类所得税制, 将所得按照性质的不同分为11项,实行分 项征税, 对不同的项目采用不同的扣除办 法、 税率和计算方法。 这种税制模式实际上 是从征管简便的角度来考虑的,不能全面 衡量纳税人的真实纳税能力,无法充分体 现 税负公平” 税收原则。 果数量相同 “ 的 如 的所得属于不同的类别,税负明显不同,无

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根据我国具体情况,我国税率设定为5级较 为合适,对于边际税率来说,为有效地吸引 国际资金和人才,提高纳税人的投资积极 性,边际税率不宜过高,否则对我国的发展 不利,因此,设定在40%较为适度。 体而 具 言,我国在实行综合所得税制条件下,个人 所得税的税率结构建议采用如下方案:年 应税所得额0~10000元的,适用税率为5%; 10000元~50000元的部分适用税率为10%; 50000元~200000元的部分,适用税率为20%; 200000元~800000元的部分适用税率为30%; 超过800000元的部分,适用税率为40%。 该方 案与现行个人所得税制相比,一是应纳税 所得额简单,税率档次大幅度减少,能保证 税制简化;二是增大了适用最低税率的应 纳税所得额,将最低税率的适用范围扩大 到年应税所得额0~10000元,突出了对中低 收入者的照顾;三是边际最高税率由45%降 低为40%,减少了对投资等抑制作用;四是 拓宽了以后各级税率的税基,从而相对增 加了高收入者的税负,这既有利于组织较 多的财政收入, 又能有效地调节收入分配。 3.1.4 设 定 公 平 合 理 的 费 用 扣 除 标 准 由于我国地域广阔,经济发展水平和 纳税人收入水平差别较大,还有物价上涨 等因素, 沿海经济发达发区与内地存在着 差异, 虽然经济发达地区纳税人收入较高, 但消费水平也相对较高,内地经济不发达 地区消费水平也相对较低,在费用扣除标 准的确定上要体现出差异。 国确定一个 全 费用扣除数是不科学的。 省、 、 政府 各 市 区 调整减除数,做到有法可依。 关于费用减除建议,从个人总收入到 应税所得, 这中间要经历一系列调整过程, 既要符合理论原则,又要体现各项政策要 求,以达到合理、 公平。 首先,在总收入中的 减除,不予列入总收入中的一些收入不计 入总收入, 如抚恤金、 救济金、 奖学金、 退休 金等。 次,明确减除费用项目,如上下班 其 交通费、 房贷款利息、 育支出、 房公 购 教 住 积金、 疗保险金、 老保险金、 业保险 医 养 失 金、 然性损失等等。 次,个人宽免额的 偶 再 减除, 应包括本人生活费、 赡养人口生活费 等。 后,适度减少对外籍人员的减除规 最 定。 3.1.5实行按月预缴、 年终汇算的征收 办法 个人所得税应统一实行按年综合所 得计征,按月或按次分类预缴,年终汇算 抵扣清缴,多退少补的征收办法。 样做 这 既可以保证税款及时、 额入库,防止偷 足 逃税行为发生,又有利于公平税负,减少 征税成本,方便纳税人和扣缴义务人申 报计税。 3 . 2 个人所得税征管制度改革方案 3.2.1 建 立 完 善 的 收 入 监 控 体 系 尽快建立个人财产登记制,可以界定 个人财产来源的合法性。 纳税人的财产 将 收入显性化还可以使税务机关加强对财产 税、 产税等实施税源控制。 遗 完善银行存款实名制,并实施银税微 机联网。 目前, 我国已经初步具备了这种条 件。 2000年我国已经推行了存款实名制,但 不彻底,应结合我国目前实施的 金税工 “ 程” 在银税微机联网的基础上实行储蓄存 , 款实名制,这将在一定程度上克服和解决 税源不透明、 公平、 规范的问题。 不 不 实行居民身份证号码与纳税号码固定 终身化制度,并在条件具备时实行金融资 产实名制, 即在存、 取款和债务、 股票交 人、 易时均需登记居民身份证号码,为税务机 关掌握个人收入资料创造有利条件。 个人收支信贷化。 银行按属地原则 在 为个人建立信贷结算中心,以计算机为信 托注册登记一个统一税号,并在全国范围 内联网。 单位按会计期限支付给个人的 各 一切所得,都必须通过转帐划入其信贷结 算中心的帐户,减少现金流量,逐步实现个 人结算信贷化。 3.2.2完 善 个 人 所 得 双 向 申 报 ” 度 “ 制 “双向申报” 度自1997年试点以来, 制 已被实践证明是实现税源控管、 防税收 预 流失的有效措施。 确保该项制度进一步 为 贯彻落实,应明确规定:纳税人都有向税务 机关申报应税所得的义务和责任,代扣代 缴义务人(包括法人和雇主)向个人支付的 一切应税所得必须建立向税务机关报送明 细表的制度,并明确纳税义务人和代扣代 缴义务人不申报、 纳税、 报不实、 代 不 申 不 扣代缴的法律责任,以便建立起法人或雇 主与个人之间的交叉稽核体系,健全个人 所得税税源监控机制。 3.2.3加强执法刚性,严厉惩处偷逃税 行为 首先,加强与公检法等部门的联系与 配合,严厉惩处偷逃税行为,并进行必要的 曝光,体现执法的刚性。 次,赋予税务机 其 关相应的执法权力,能够要求有关部门提 供相应偷逃税证据或阻止出境,并有权冻 结纳税人的帐户,封存、 卖纳税人的财 拍 产,强制执行,甚至可以考虑建立税务警 察,对违反税法比较严重的纳税人和有关 人员实行武装稽查和武装拘捕。 再次, 健全 协税、 护税网络。 完善税务信访、 举报制度, 认真贯彻 有报必查,查办结果公开” 原 “ 的 则,为个人所得税的征管营造良好的社会 基础和纳税环境。

前尚无有效监控个人收入取得的现代化手 段,地方税务机关又缺乏足够的强制执法 的权力,有效行政比较困难,不可避免地造 成了一些税收征管上的 死角” 代扣代缴 “ ; 网络不够分健全。 当前, 非金融机构吸纳的 股金集资款, 年终发放的股息、 红利和集资 利息,都远远超过了央行规定的同期存贷 利率标准,而对超过部分非金融机构又不 履行代扣代缴的义务;一些个人多处兼职 取得额核算是否准确,而所得额的准确与 否又取决于财务核算水平。 管制度中存 征 在的问题和缺陷直接影响着我国个人所得 税税制的颁布和实施,如果解决不好,将会 降低个人所得税的征收效率,甚至影响税 制不能切实贯彻实施。 因此, 必须对上述问 题给予足够的重视,使之得到有效地解决 和完善。

3  个人所得税的改革与完善
3 . 1 个人所得税内部结构的优化 3.1.1建立覆盖个人全部收入的综合 所得税制度 鉴于我国的分类所得税模式固有的缺 陷,今后应当逐步创造条件,实行覆盖居民 个人全部收入的综合所得税模式,在这种 模式下, 应当将居民的工资薪金收入和包 括经营性收入、 资本利得收入、 第二职业收 入及其他各类收入在内的所有收入全部汇 集的个人全部收入应按年度确认,以家庭 为单位合并报缴,以此为基础,采用超额累 进税率,这样,既公平税负,又简化税制,还 有利于增强纳税人的纳税意识。 3.1.2 明 确 课 税 对 象 和 征 税 范 围 应根据 “量能纳税, 公平税负” 的原则, 对现行个人所得税制中的11类课税项目按 性质进行合并调整,建议将所得项目分为 以 下 几 类 :劳 动 性 所 得 , 包 括 工 资 、 金 所 薪 得,劳务报酬所得和稿酬所得;经营所得, 包括个体工商户生产、 经营所得, 企事业单 位承包、 租经营所得;资本性所得,包括 承 利息、 股息和红利所得; 租赁及特许权使用 费所得;财产转让所得;竞技、 赛及偶然 竞 所得, 主要包括参加竞技、 竞赛运动获得的 奖金及中奖奖金等;自力耕作农业所得,主 要包括农村自力耕作农、 牧、 林、 渔等所得; 其他所得。 外,还应根据我国实际情况, 此 充分考虑扩大税基的可能性,适时将社会 福利等项目收入列入个人所得税的征税范 围。 3.1.3优 化 税 率 结 构 , 降 低 边 际 税 率 对个人所得税课税级距及税率进行调 整时,应在加强对高收入者控制力度的基 础上遵循低税率的基本思路,使纳税人不 感到 “损失” 太大, 从而减少对收入的隐匿。

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